Введение

Статья написана по материалам докладов и их обсуждений на постоянно действующем в Московской школе экономики МГУ Общемосковском научном семинаре «Проблемы экономики энергетики и природопользования» (руководители: академик РАН В.М. Полтерович и д.э.н., к.т.н. С.Я. Чернавский).

Анализ содержания докладов позволил выделить и сформулировать ряд вопросов, по которым у авторов докладов все еще нет согласия. Вот те вопросы, которые будут рассмотрены:

1. Были ли дореформенные проблемы в российской электроэнергетике настолько трудными и неотложными, что отказ в 1992-1993 гг. от государственной плановой системы в пользу рыночной был целесообразен?

2. Было ли реформирование российской электроэнергетики шоковым или постепенным?

3. Насколько обоснованным при переходе к рыночной электроэнергетике было создание в отрасли в 1992-1993 годах доминирующего холдинга (РАО «ЕЭС России»)?

4. Насколько экономически обоснованными были расчленение вертикальной интеграции в отрасли и укрупнение генерирующих и сетевых компаний в 2001-2005 годах?

5. Насколько эффективно с точки зрения интересов общества работают пореформенные рынки оптовой и розничной электроэнергии?

6. Какие трудности появились в электроэнергетике после реформы? Насколько они преодолимы?

7. Какова агрегированная оценка реформ электроэнергетики?

В статье не ставится задача снабдить читателя «правильными» ответами на вопросы, на которые специалисты дают разные ответы. Цель данного обзора иная – представить аргументы, следование которым ведут к разным ответам. Читатель сам будет решать, какие ответы и почему ему кажутся более убедительными.

Совокупность докладов, посвященных электроэнергетике, дает обширный материал, с которым следует ознакомить читателя. Поэтому данная статья, являющаяся по своему жанру аналитическим обзором, разделена на части. В первой части рассматриваются первые два вопроса из перечисленных выше. Хотя бóльшая часть докладчиков их не касалась, ответы на них очень важны для оценивания реформ отрасли. Почему это так важно? Дело в том, что, когда говорят о реформе электроэнергетики, подавляющая часть и населения России, и значительная часть аналитиков имеют в виду только реформы 2001-2008 годов – то есть, то, что обычно идентифицируют как реформы Чубайса или реформы «младореформаторов». Однако в тех немногих докладах, о которых речь пойдет в этой части статьи, показывается, что реформа электроэнергетики, которая была проведена в начале 21 века, была задумана гораздо раньше, еще в советское время. В то время монопольная экономическая и политическая власть в стране в соответствии с 6-ой статьей Конституции СССР и Уставом коммунистической партии принадлежала руководящим органам КПСС. Поэтому очень интересно понять, почему доминирующая в стране часть ее граждан решила рискнуть своим доминирующим положением, согласившись на трансформацию государственной плановой экономики в экономику рыночную.

1. Были ли дореформенные проблемы в российской электроэнергетике настолько трудными и неотложными, что отказ в 1992-1993 гг. от государственной плановой системы в пользу рыночной был целесообразен?

Из доклада Г.П. Кутового. Чтобы ответить на первый вопрос, докладчик (Кутовой, 2014) обращается к опыту советской энергетики. Он отмечает, что,

«начиная с Плана ГОЭЛРО (1922 г.), к началу 1990–х годов была создана на отечественном оборудовании уникальная по мировым меркам Единая энергетическая система¹ (ЕЭС) СССР, качественные показатели работы которой ещё долгое время будут считаться точкой отсчёта для оценки изменений за период реформ электроэнергетики».

Из этого (с большой долей уверенности) можно заключить, что, если бы до начала 1990-х годов в энергетике страны сохранялись принципы и механизмы, использованные в ГОЭЛРО, то не было бы необходимости в реформах российской энергетики, которые Г.П. Кутовой характеризует как вестернизацию². Это представляет собой оценку, которая, по мнению ее автора, не позволяет безоговорочно согласиться с преобразованием государственной плановой энергетики (и электроэнергетики) в рыночную систему.

Автор доклада приводит следующие основные принципы, на которые опиралась государственная плановая энергетика:

• оптимизация структуры используемых энергетических ресурсов;
• оптимизация (по критерию минимума расхода топлива – Н.Х.) с помощью системы диспетчирования загрузки всех электростанций страны с учетом транспорта электроэнергии;
• централизованное государственное регулирование цен электроэнергии;
• централизованное госбюджетное финансирование проектов ввода новых мощностей в энергетике, в том числе, в электроэнергетике;
• разработка государственными органами кратко- средне- и долгосрочных планов развития энергетики.

Из этого видно, что советская энергетика создавалась и рассматривалась государством как единая система (ТЭК). Такой подход рассматривался как оптимальный с точки зрения интересов общества. Действительно, в Постановлении Верховного Совета СССР № 1733-1 от 19.10.1990 г. «Основные направления стабилизации народного хозяйства и перехода к рыночной экономике» (далее «Основные направления - 1990») декларировался переход на рыночные рельсы всех секторов и отраслей экономики страны, кроме ТЭК, который, таким образом, рассматривался как уже построенная эффективная система.

Общественная эффективность советского ТЭК, по мнению Г.П. Кутового, была, видимо, выше, чем в других странах, что подтверждается тем, что

«опыт успешной работы ЕЭС Союза был всегда в центре профессионального внимания зарубежных энергетических компаний³».

Г.П. Кутовой задает вопрос:

«Стала ли реорганизованная и приватизированная электроэнергетика с самым крупным по мировым масштабам оптовым рынком электроэнергии и мощности более эффективной отраслью по сравнению с централизованной государственной и планово-управляемой ЕЭС России?».

На этот вопрос автор дает отрицательный ответ. Чтобы оценить качество проведенной реформы электроэнергетики с точки зрения потребителей электроэнергии, Г.П. Кутовой задает еще один вопрос:

«Стала ли системная электроэнергетика для потребителей энергии фактором, благоприятствующим развитию промышленности, повышению конкурентоспособности всех видов её продукции на отечественных и зарубежных рынках?».

На этот вопрос тоже дается отрицательный ответ. В результате, автор доклада приходит к заключению, что

«в настоящее время электроэнергетика превратилась в сдерживающий фактор развития нашей экономики, снижающий её конкурентоспособность и, следовательно, она уже сегодня выступает сдерживающим фактором эффективности отечественного социально–экономического развития нашей страны».

Казалось бы, такое заключение можно интерпретировать как негативный ответ на поставленные в данном разделе вопросы. Однако далее в докладе Г.П. Кутовой указывает на то, что

«объективное сравнение технического уровня отечественной электроэнергетики с зарубежными аналогами уже в те годы свидетельствовал о нашем нарастающем отставании.Это были тревожные симптомы потери конкурентоспособности отечественной электроэнергетики и экономики как на внешних, так и на внутреннем рынках».

Чтобы преодолеть отставание в той временной развилке решений, надо было, с точки зрения Г.П. Кутового, или вводить

«чрезвычайные полувоенные методы управления в отрасли, или искать за рубежом примеры рыночных форм функционирования электроэнергетики для срочной реализации мер по переходу к рыночным формам хозяйствования».

В тех условиях, которые сложились в начале 1990-х годов, Г.П. Кутовой, опираясь на статью (Головко, 2011), оценивает трансформацию советской электроэнергетики в рыночную систему как неотвратимую:

«С самых первых лет постсоветского периода (то есть с конца 1991 г. – НХ) вестернизация отечественной электроэнергетики стала фактически неотвратимой, так как идеям прозападного модернистского прогресса правящая либеральная элита не способна была представить своё будущее без западного образца».

Эти слова можно рассматривать как одно из объяснений тому, почему партия, обладавшая в то время политической и экономической властью, согласилась ввести в практику рыночные механизмы, действие которых могло привести к тому, что придется поделиться частью этой власти с другими частями общества.

Из докладов С.Я. Чернавского: Автор исходит (Чернавский, 2012; Чернавский, 2016) из того, что успех реформ зависит не только от мер, принимаемых при реформировании, но и от начальных условий, то есть от состояния реформируемых систем и от степени укоренения в них дореформенных институтов. Поэтому более детально, чем в других докладах, рассматриваются дореформенные системы (электроэнергетика, другие отрасли энергетики и экономики), чтобы выяснить, были ли серьезные причины для реформирования электроэнергетики и в чем именно они состояли.

Автор показал, что во второй половине 1980-х годов сложилась такая композиция разнородных факторов: объективных и субъективных, детерминированных (закономерных) и случайных (бифуркационных), которая сформировала спрос на реформу электроэнергетики со стороны не только потребителей электроэнергии, в том числе, населения, но и руководства страной. Масштаб статьи не позволяет воспроизвести здесь всю аргументацию, которую привел автор докладов для доказательства обоснованности попытки ввести в строение электроэнергетики принципы рыночной системы. Интересующийся этим аспектом реформирования электроэнергетики читатель может более полно ознакомиться с аргументацией на сайте Московской школы экономики. Здесь я ограничусь кратким обзором использованных докладчиком аргументов.

Один из них – крушение ожиданий, связанных с появлением в экономике практически неограниченного и относительно более дешевого ресурса для производства электроэнергии, – ядерной энергетике. А ведь в 1960-е – 1970- е годы и в научно-инженерной среде, и в руководстве энергетикой СССР доминировала убежденность в том, что АЭС в самом ближайшем будущем будут доминировать в структуре производителей электроэнергии, по крайней мере, в Европейской части страны, где сосредоточена большая часть потребителей электроэнергии. Планировалось, что рост базовой и основной части полупиковой электрической нагрузки в Европейской части страны будет покрываться за счет АЭС, а остальная нагрузка (пиковая и полупиковая) будет покрываться энергоблоками ГЭС, ГАЭС и газотурбинными электростанциями. Таким образом, драйвером электроэнергетики в Европейской части должны были стать АЭС. Большие надежды связывались с развитием теплоснабжения на базе котельных и ТЭЦ с ядерными реакторами⁴.

Провал этой энергетической политики в результате Чернобыльской аварии 26 апреля 1986 г., которую С.Я. Чернавский идентифицировал как бифуркацию, привел к обесцениванию больших финансовых ресурсов, уже затраченных на строительство масштабной инфраструктуры ЯЭ.

Пришлось вернуться к использованию органического топлива. Но и на этом направлении возникли большие трудности. Обнаружилось, что единство целей развития в ТЭК – это, в значительной мере, миф. Дело в том, что устанавливаемые государством цены на органические виды топлива, значительно ниже замыкающих затрат (в них учитываются долгосрочные издержки), что явилось следствием того, что инвестиционные проекты в энергетике финансирует государственный бюджет, а не потребители энергии.

Спрос на реформу электроэнергетики, сформированный факторами, которые действовали внутри отрасли, еще не означает, что ее реформирование оправдано с точки зрения интересов общества. Поэтому в (Чернавский, 2012; Чернавский, 2016) рассматривается внешний контекст развития отрасли. Автор выдвигает гипотезу, которая помогает понять логическую связь между событиями во второй половине 1980-х годов:

«Во второй половине 1980-х годов на фоне ухудшения экономического положения в СССР руководящие органы стали склоняться к тому, что государство не является ни эффективным собственником, ни эффективным оператором промышленных активов».

С.Я. Чернавский (Чернавский, 2016), анализируя логику развития событий во второй половине 1980-х годов, указывает, что действовали и другие факторы, стимулирующие целесообразность реформирования. Некоторые из них в значительной мере имели мифическую подоплеку. Так, считалось очевидным, что

«собственник имущества распоряжается им более эффективно, чем наемный работник. Это основано на правдоподобной гипотезе о том, что эгоизм индивидуума в среднем сильнее, чем верность должностным обязанностям».

Однако, как отмечает докладчик,

«поведение в группе регулируется еще и другими факторами, и в ряде случаев эта гипотеза оказывается ложной».

Наблюдения показывали, что

«резко сократилось число людей, в том числе в управляющих элитах, верящих в то, что марксизм – это передовое научное учение, а КПСС – сторонница интересов общества. «Неверующие» члены управляющих партийных и государственных элит, а они были в большинстве, осознали: с заменой плановой экономикой рынком им представится возможность стать богатыми людьми благодаря практически бесплатному имущественному обогащению и получению более высокой оплаты своего труда».

Из этого был сделан вывод, что в СССР

«стремление к рынку поддерживалось не только населением, но и значительной частью управляющих элит».

Поскольку предприятия электроэнергетики после перевода в режим самофинансирования становились финансово ответственными за свое функционирование и развитие, делается вывод (Чернавский, 2012) о том, что следующим шагом в этой логике событий должно было стать (и стало) Постановление Совмина РСФСР № 570 от 05.12.1990 г. «О преобразовании государственных предприятий, расположенных на территории РСФСР, в АО». Оно создавало (при согласии Роскомимущества) легальную возможность преобразовывать на территории РСФСР (с 1991 г. – России) государственные предприятия (в том числе, ПОЭЭ) в акционерные общества. Поскольку в электроэнергетике государство отказалось от субсидирования новых сооружений, частичное разгосударствление отраслевых предприятий должно было стать следующим логическим шагом в цепи действий руководства страной. Появление в отрасли новых (негосударственных) собственников предприятий, трансформированных в АО-энерго, ведет к возникновению в системе ЛЭП, объединенных в федеральную систему, рынков электроэнергии, поскольку интересы собственников противоречивы.

Хотя при размещении производительных сил на территории России плановые органы стремились к сбалансированности спроса на электроэнергию и предложения, эта цель не была достигнута, и к началу 1990-х годов некоторые регионы вынуждены были заимствовать электроэнергию из других регионов, где предложение было выше спроса. Такое положение вело к появлению оптовых рынков электроэнергии, участниками которых были бы в случае разгосударствления ПОЭЭ региональные компании АО-энерго.

Придерживаясь постепенного реформирования, как общественно оптимальной организации отрасли, можно было бы на первом этапе сохранить существующую организацию предприятий отрасли, в которых предприятие производит электроэнергию, транспортирует ее и продает потребителям. Здесь возникает организационная развилка. Если АО-энерго является естественными монополиями, то за каждым АО-энерго, сохраняется территория обслуживания, где АО-энерго – единственный владелец ЛЭП и единственный продавец электроэнергии, регулируемый региональными и Федеральной энергетическими комиссиями. При этом на суверенной территории обслуживания могут появляться легальные независимые производители электроэнергии, которые имеют меньшие издержки производства электроэнергии, чем замыкающие региональный баланс энергоблоки АО-энерго.

В результате, С.Я. Чернавский показывает, что логика постепенного реформирования российской электроэнергетики, соответствующая законам и постановлениям правительства, принятым до конца 1990 г., привела бы к началу 1990-х к структуре, приведенной на рис.1., при условии, что в отрасли будет разрешено создавать локальные независимые производители электроэнергии и тепла. Если бы структура, приведенная на рис.1, была бы реализована, она оказалась бы близкой к той, которая действовала в США в период 1979-1992 гг., после того как в 1979 г. там был введен закон PURPA. Целью этого закона было стимулирование естественных монополий к разработке мероприятий, снижающих их издержки производства. Опыт формирования независимых производителей оказался очень успешным, что учел докладчик при составлении структуры на рис.1.

Структура отражает следующие взаимодействия в отрасли:

1) основные производители электроэнергии и тепла централизованных систем теплоснабжения – региональные АО-энерго;

2) собственность АО-энерго формируется в результате частичного разгосударствления ПОЭЭ;

3) АО-энерго являются естественными монополиями в рамках своего региона;

4) каждой АО-энерго выделена территория обслуживания, на которой АО-энерго обязана снабжать электроэнергией и централизованным теплом всех потребителей по тарифам на электроэнергию и тепло, устанавливаемым региональным регулятором;

5) АО-энерго функционирует на основе самофинансирования;

6) АО-энерго может продавать излишки произведенной электроэнергии на федеральном или региональном оптовом рынках электроэнергии по тарифам, устанавливаемым федеральным и региональным регуляторами;

7) АО-энерго имеет эксклюзивное право на транспортировку и продажу электроэнергии на своей территории обслуживания;

8) эксклюзивное право на производство электроэнергии и тепла на собственной территории обслуживания ограничивается правом независимых производителей производить электроэнергию и/или тепло, если независимый производитель производит электроэнергию и тепло с более низкими издержками, чем замыкающие баланс электроэнергии и тепла энергоустановки АО-энерго;

9) АО-энерго обязано покупать электроэнергию у независимых производителей по ценам, соответствующим издержкам замыкающим энергоустановками АО-энерго.

2. Было ли реформирование российской электроэнергетики шоковым или постепенным?

При реформировании реальных систем рассмотренная стилизованная модель не годится – неизвестна ширина пропасти, неопределенны также знания о свойствах и потенциальных возможностях «прыгуна». Из этого следует, что выбор скорости реформирования в практических задачах довольно сложен, так как не все факторы, влияющие на успешность реформирования известны. А некоторые факторы, от которых зависит успешность движения, еще даже не сформировались. Видимо, эти аргументы вынудили В.М. Полтеровича сделать вывод о том, что

«…при нынешнем уровне наших знаний вряд ли можно надеяться на сколько-нибудь точный расчет динамики реформ.» (Полтерович, 2006а).

Оценивая характер реформирования российской электроэнергетики (а также других секторов и отраслей экономики), проведенного в 1990-х, а также в 2001-2008 годах, очень многие аналитики характеризуют его как неудачную (или даже ошибочную) шоковую терапию. Выдержки из некоторых докладов, представленных на семинар в МШЭ, подтверждают это наблюдение.

Из доклада Г.П. Кутового (Кутовой, 2014):

«С самых первых лет постсоветского периодаправящая либеральная элитадействовала бескопромиссными методами шоковой терапии».

Еще более негативная оценка шоковой терапии содержится в докладе В.М. Полтеровича (Полтерович, 2015). Автор определяет шоковую терапию не как рекомендуемую меру при реформировании, а как миф, который звучит так:

«Шоковая терапия – лучшая из стратегий».

Столь краткая оценка шоковой терапии объясняется, видимо, тем, что более полная оценка была дана автором еще раньше, в его других работах. Действительно, в (Полтерович, 2008) читаем:

«Концепция «шоковой терапии» ушла в прошлое».

Этот вывод он подчеркивает в (Полтерович, 2016):

«Шоковая терапия никогда еще и нигде не приводила к успеху, по крайней мере, в развивающихся странах».

Эта оценка «шоковой терапии» содержит в себе констатацию того, что, несмотря на неудачи, шоковая терапия была весьма популярна в развивающихся странах. Определенную вину за это В.М. Полтерович возлагает на рекомендации Вашингтонского консенсуса:

«Вашингтонский консенсус не содержал ясных рекомендаций о темпе и последовательности реформ, создавая впечатление, что реформы должны проводиться максимально быстро. К этому выводу подталкивал безоговорочный стиль указаний типа «государственные предприятия следует приватизировать».Здесь не указано на наличие разногласий о темпах или очередности приватизации предприятий» (Полтерович, 2007, с.44).

В (Полтерович, 2007) анализу шоковой терапии уделяется особое внимание. Автор не проходит мимо некоторых теоретических аргументов в пользу шоковой терапии:

«Во-первых, если необходимость изменений ясна, их надо осуществлять как можно быстрее, ибо промедление связано с издержками. Во-вторых, постепенное изменение не всегда реализуемо.В-третьих, процесс реформирования должен быть комплексным, ибо частичные реформы могут оказаться неэффективными.В-четвертых, при быстром реформировании противники не успевают консолидироваться и тем самым лишаются возможности воспрепятствовать реформам» (Полтерович, 2007, с.131-132).

Однако (Полтерович, 2007, с.132) утверждает, что

«эти на первый взгляд убедительные аргументы в большинстве практических ситуаций оказываются несостоятельными».

Он приводит примеры, опровергающие приведенные выше аргументы в пользу шоковой терапии:

«Альтернативная – градуалистская точка зрения базируется на трех основных аргументах. Во-первых, создание новых институтов требует ресурсов на покрытие трансформационных издержек.Во-вторых, при слишком быстрых и комплексных преобразованиях их объективная промежуточная оценка и коррекция оказываются невозможными. В-третьих, шоковые реформы, как правило, ведут к длительным процессам адаптации, а это сводит на нет временные преимущества шоковой терапии перед градуализмом» (Полтерович, 2007, с.425).

В.М. Полтерович (Полтерович, 2006б), идентифицируя российские реформы как «шоковую терапию», находит доказательство предпочтительности градуалистского реформирования шоковой терапии, в частности, в такой области деятельности, как внешняя торговля, роль которой российской экономике во второй половине 1980-х – начале 1990-х годов трудно переоценить. Для этого сравнивается Россия и Китай:

«Вместо прыжка, совершенного Россией за один 1992 г., Китай предпочел идти к либеральной внешней торговле в течение семнадцати лет, с 1979 по 1996 г., тщательно прокладывая институциональную траекторию, шаг за шагом интегрируясь в мировую экономику».

С.Я. Чернавский (Чернавский, 2012; 2016), анализируя скорость реформирования российской экономики и электроэнергетики, приходит в своих докладах к другой картине реформ. Во второй половине 1980-х годов

«на фоне ухудшения экономического положения в СССР руководящие органы власти стали склоняться к тому, что государство не является ни эффективным собственником, ни эффективным оператором промышленных активов» (Чернавский, 2012).

Поэтому, как считает С.Я. Чернавский,

«рынок стал рассматриваться как замена плановой экономики.Стремление к рынку поддерживалось не только населением, но, прежде всего, значительной частью руководства страной и ее элитами.Первые шаги в направлении постепенного (то есть не с помощью шоковой терапии) внедрения рыночной экономики в СССР были сделаны во второй половине 1980-х годов.Были введены законы:

- об индивидуальной трудовой деятельности (19.11.1986) - он затрагивал 29 видов деятельности в экономике,

- о кооперации (26.05.1988), который освобождал часть платы за труд от госконтроля,

- об аренде предприятий с последующим выкупом (ноябрь 1989),

- о договорных ценах» (Чернавский, 2016).

С.Я. Чернавский полагает, что 14.06.1990 г. с целью упорядочения складывающейся довольно хаотичной картины приватизации Верховный Совет СССР ввел Закон № 1529-1 «О предприятиях в СССР», который

«- разрешал создавать предприятия с государственной собственностью,

- наделял их правами юридического лица,

- предписывал предприятиям действовать на принципах хозрасчета, руководствуясь прибылью как показателем успешности экономической деятельности,

- предприятия должны были управляться с учетом прав как собственника, так и трудового коллектива,

- предприятию запрещалось иметь в своем составе других юридических лиц, т.е. запрещалось создавать холдинги» (Чернавский, 2012).

Особое значение, по мнению докладчика, имело Постановление Верховного Совета СССР «Основные направления стабилизации народного хозяйства и перехода к рыночной экономике» (далее «Основные направления – 1990») , принятое 18.10.1990 г. В этом Постановлении, как отмечает С.Я. Чернавский, устанавливались следующие нормативные меры и сроки:

«- переходный период от партийно-государственной системы к «полноценному рынку» должен составить полтора-два года,

- в течение переходного периода должны быть проведены приватизация государственной собственности и либерализация цен в тех секторах, где устанавливались рыночные отношения,

- в течение переходного периода должна быть либерализована внешнеэкономическая деятельность,

- госрегулирование сохраняется для небольшой части экономической деятельности, границы которой не были установлены» (Чернавский, 2016).

Автор доклада подчеркивает, что

«объявленные цели соответствуют концепции построения либеральной рыночной экономики, но они были сформулированы (и декларированы высшим органом власти в СССР) до публикации тех рекомендаций, которые были названы Вашингтонским консенсусом (ВК)».

Кроме того, он отмечает, что

«в отличие от требований ВК для перехода к рыночной экономике признается необходимость переходного периода, т.е. постепенность реформирования».

По мнению С.Я. Чернавского, возникает сомнение относительно интерпретации скорости реформ. С одной стороны декларируется постепенность реформ (то есть реализовать градуалистский подход). С другой – планируемое время реформ слишком уж небольшое. Может за этим стояло стремление реализовать шоковую трансформацию? То есть, следует ли оценить планируемые в конце 1980-х годов реформы как шоковые или нет? В (Чернавский, 2016) дается ответ на эти вопросы:

«Краткость ожидаемого переходного периода говорит (1) о непонимании руководством страны сложности проблем переходного периода, и (2) о том, что руководство страной было уверено в эффективности командного стиля реформирования.Таким образом, можно сделать вывод о том, что меры по постепенной перестройке экономики не были подкреплены научным анализом. Руководство страной во второй половине 1980-х годов действовало с расчетом на то, что в СССР все еще действовали командные институты управления экономикой».