Industrial policy for the Russian energy sector
Table of contents
Share
Metrics
Industrial policy for the Russian energy sector
Annotation
PII
S265838870000161-0-1
DOI
10.33276/S0000161-0-1
Publication type
Article
Status
Published
Authors
Sergei Chernavskii 
Occupation: Chief Researcher, Head of Laboratory
Affiliation: CEMI RAS
Address: Moscow, Nakhimovsky Prospect 47
Edition
Abstract
One of the most controversial issues of interpretation of the results of the re-forms of society in Russia: what was the role of industrial policy? The popular opin-ion that against the background of privatization and liberalization, the tools of indus-trial policy were not involved or were not active enough, which contributed to the appearance of negative results. Contrary opinions are also expressed that industrial policy was very active during the reform period. The article is an attempt to highlight this issue on the example of the energy sector of the economy, the processes in which are woven into the economic activity of all economic agents in the country.
Keywords
industrial policy, public welfare, energy, energy industry, reform, economic policy, regulation, natural monopolies, market system.
Received
28.01.2019
Date of publication
03.02.2019
Number of characters
62829
Number of purchasers
5
Views
328
Readers community rating
0.0 (0 votes)
Cite Download pdf

To download PDF you should sign in

1

Введение

2 Проблемы промышленной политики постоянно находятся в поле зрения аналитиков. Так, поисковик google.ru на запрос «промышленная политика» находит около 57 млн откликов, а на «industrial policy» – около 1.8 млрд. млн. Если ограничить поиск словами «промышленная политика России, то google.ru дает около 45 млн откликов, а при поиске на «industrial policy in Russia» – около 156 млн. Если еще больше сузить поиск, ограничиваясь запросом на поиск «промышленная политика России в энергетике», то google.ru дает около 18 млн откликов, а на «industrial energy policy in Russia» – около 56 млн откликов. Такое большое количество откликов объясняется, впрочем, не только многочисленностью написанных на искомые темы текстов, но еще и тем, что поиск осуществляется по ключевым словам. Современные поисковые системы не распознают смысл текстов, и тем более не оценивают смыслы.
3 Но все же: как интерпретировать результаты этих поисков? Означает ли многочисленность опубликованных материалов, что проблема данной статьи уже настолько хорошо изучена, что нет смысла прибавлять к ранее опубликованному еще одну статью? Или, напротив, – результаты поиска говорят о том, что до сих пор проблема не раскрыта и не освещена, поскольку снова и снова появляются статью по данной теме? Очевидно, что ответить на этот вопрос, проведя полный и всесторонний обзор и анализ того, что сделано по данной теме до данной статьи, невозможно. Придется ограничиться какой-то выборкой и тем, что опубликовано в некоторых наиболее солидных научных журналах и книгах.
4 Один из первых возникающих вопросов – какова была традиция применения в России промышленной политики в энергетике до того, как она после 1917 г. стала активно применяться? Если рассматривать газовую отрасль – наиболее активную в настоящее время, с 1835 г., когда в Петербурге впервые в России начали использовать газовое освещение улиц (Талызин, 2000, с.53), вплоть до середины 1940-х годов, когда был введен в эксплуатацию первый в СССР магистральный газопровод Саратов-Москва (Боксерман, 2000, с.10), газ производился на заводах из каменного угля, то есть природный газ не добывался и не использовался. Роль нефти в структуре производства энергоресурсов начала возрастать только в начале XIX века, когда стало расти производство двигателей внутреннего сгорания. Так что основным энергоресурсом для нужд промышленности был уголь. Это подтверждают данные за 1913 год: доля угля в структуре производства энергоресурсов составляла 54.7%, нефти – 14.5 %, природного газа – 0% (Бесчинский, 2000, с.333). Пространство для ведения в энергетике промышленной политики было ограниченным, государство активно не использовало свои ресурсы для поддержки энергетики, и вмешательство государство в энергетику было редким. Так, Н.Н. Талызин в (Талызин, 2000, с.53) отмечает, что «в январе 1905 г. Московское газовое предприятие перешло в руки городских властей». А Ф. Селезнев в (Селезнев, 2011) отметил, что в рамках проводимой в России промышленной политики для поддержки сооружения железных дорог из-за отставания российской промышленности, государство в 1868 г. на некоторое время отменило импортные пошлины на каменный уголь. Это стало сигналом для отечественных производителей: «если хотите быть коммерчески успешными компаниями, надо добывать больше угля и с меньшими издержками добычи». То есть не всегда поддержка отечественных производителей осуществлялась путем ограничения конкуренции с иностранными компаниями, иногда для поддержки отечественных производителей использовался механизм обострения конкуренции отечественных компаний с импортом.
5 Роль и содержание промышленной политики резко изменились после революции 1917 г., когда энергетические предприятия и энергоресурсы были национализированы. Тогда при коренной трансформации строения российского общества резко вырос уровень дезорганизации производства, в том числе и энергетических ресурсов. Возникший дефицит предложения энергии ограничил ее предложение не только для промышленности, но и для отопления зданий и сооружений, что при продолжительном отопительном сезоне создавало риск политической дестабилизации. В этих условиях правительство приняло решение в рамках общей экономической политики сосредоточить усилия на обеспечении общества энергией. В результате в 1921 г. в плане развития экономики страны приоритет был отдан топливоснабжению и электроэнергетике. Содержание этого плана и то, что он был назван планом ГОЭЛРО, указывает на то, что он может быть идентифицирован как инструмент промышленной политики, а приведенные в нем детали – инструменты промышленной политики для энергетического сектора.
6 План ГОЭЛРО сформировал устойчивую в СССР традицию рассматривать энергетику как особый сектор экономики, развитие которого в рамках принятого тогда принципа сбалансированного развития, должно происходить с небольшим опережением по сравнению с другими секторами экономики. Это рассматривалось как необходимое средство для поддержки индустриализации страны на высоком уровне и выхода страны на траекторию «догоняющего и перегоняющего развития».
7 Выход России из состава СССР в 1991 г. снова изменил строение российского общества, была устранена политическая и экономическая монопольная власть КПСС. Некоторые высшие органы управления были ликвидированы, в других частично сменился кадровый состав. Последовавшие вслед за этим либерализация, приватизация и открытие экономики, которые, правда, в другой форме планировались еще в конце 1980-х годов, выдвинули на первый план реформы, механизмы которой имели общий неселективный характер.
8 Результаты реформ породили противоречивые оценки. Некоторые авторы оценили реформы положительно (см., например, (Ясин, 2002; Shleifer, Treisman, 2014). Много других сконцентрировали внимание на значительных провалах реформ, расценив реформы неудачными (см., например, Стиглиц, 1999; Эллерман, 1999; Лившиц, 2013; Полтерович, 2014б).
9 Поиск причин неудач реформ приводят некоторых аналитиков к выводу о том, что в 1990-х годах промышленная политика в России вообще не проводилась. Так Ф. Селезнев (Селезнев, 2011, с. 149) задает следующий риторический вопрос:
10

«Должно ли современное государство проводить активную политику в отношении промышленности?».

11 Имея в виду Россию, он сразу отвечает на него:
12

«В 1990-е годы ответ на этот вопрос, как правило, был отрицательным».

13 (Впрочем, каких-либо аргументов, подтверждающих это утверждение, Ф. Селезнев не представил.)
14 С.Д. Бодрунов в (Бодрунов, 2015, с.170) также видит причину неудач реформ в пренебрежении промышленной политикой:
15

«К сожалению, либеральные рыночные реформы, проводившиеся в России с 1990-х гг., «отодвинули» тему промышленной политики на второй и даже третий план. Сам термин «промышленная политика» практически исчез из делового оборота и официального лексикона чиновников. Итогом реализации такого подхода к государственному регулированию национальной экономики явилось разрушение промышленного потенциала, массовое закрытие и перепрофилирование предприятий, сворачивание подготовки кадров для промышленности, фактический развал отраслевой науки и другие негативные последствия».

16

П.А. Минакир в (Минакир, 2014, с.182) опровергает эту позицию, указывая, что 

17

« очевидным является наличие практически всех атрибутов, соответствующих представлениям о национальной промышленной политике:

  • поддержка «национальных чемпионов»(сырьевого сектора),
  • государственное инвестирование в приоритетные с точки зрения самого государства отрасли в форме «госкорпораций»,
  • попытки конструирования «вербальных экономических приоритетов» посредством задания стратегических императивов (модернизация, инновации, высокие технологии)»,
18 и приходит к выводу о том, что
19

«можно вполне обоснованно утверждать, что в действительности промышленная политика существует и оказывается даже весьма активной» (Минакир, 2014, с.182).

20 Настойчивые требования некоторых аналитиков о необходимости проведения промышленной политики П.А. Минакир рассматривает как свидетельство
21

«лишь неудовлетворенности ее результатами и/или формами».

22 В какой-то мере подтверждением этой интерпретации феномена промышленной политики служит то, что один из ведущих российских экономических журналов – Журнал Новой экономической ассоциации за последние четыре года провел два круглых стола с обсуждением «Горячей темы». В 2014 году по теме – «Промышленная политика для современной России» с публикациями (Минакир, 2014; Попов, 2014; Полтерович, 2014а; Татаркин, Романова, Акбердина, 2014; Дементьев, 2014; Шаститко, 2014)1. В 2018 году обсуждалась «Новая промышленная тема для современной России». По результатам обсуждения были опубликованы статьи (Акиндинова, Назарова, Чепель, 2018; Ленчук, 2018; Симачев, Кузык, Погребняк, 2018; Толкачев, 2018; Яковлев, Фрейнкман, Иванов, 2018; Кондратьев, 2018).
1. В этом же номере журнала по проблемам промышленной политики опубликована статья Б.В. Кузнецова и Ю.В. Симачева (Кузнецов, Симачев, 2014).
23 Таким образом, проблема промышленная политика – широко обсуждаемая и действительно «горячая» тема. Б.В. Кузнецов и Ю.В. Симачев подтверждают это:
24

«теоретические и практические дебаты на тему промышленной политики традиционно носят в России крайне ожесточенный характер. А если рассматривать и работы, посвященные отдельным отраслям и инструментам промышленной политики, то в список (тех, кто публиковал работы по промышленной политике – С. Чернавский) придется включить, вероятно, большую часть российских экономистов» (Кузнецов, Симачев, 2014, с.155).

25 При таком всеобщем внимании к общей промышленной политике, проблемы промышленной политики для российского энергетического сектора в литературе освещаются явно недостаточно. Статья является попыткой, хотя бы частично, заполнить этот пробел в исследованиях.
26 Содержание и форма промышленной политики, предназначенной для какой-то отрасли, зависит от ее свойств. Однако прежде чем рассматривать свойства энергетики, как одного из секторов экономики, уточним понятие промышленной политики. Это далеко не тривиальная задача.
27

1. Что такое промышленная политика? Зачем и когда она нужна?

28

1.1 Что такое промышленная политика?

29 Смысл понятия «промышленная политика»2 в русскоязычной литературе до сих пор однозначно не определен. А.И. Татаркин и Романова О.А отмечают в (Татаркин, Романова, 20017), что
2. В англоязычных источниках аналог этого понятия – «industrial policy».
30

«в России остается дискуссионным на сегодняшний день само понятие промышленной политики».

31 Г.И. Идрисов в обзоре литературы (Идрисов, 2016) показал, что содержание промышленной политики является предметом дискуссии не только в русско- но и в англоязычной литературе. Он подвел итог этой дискуссии следующими словами:
32

«современное понятие промышленной политики является достаточно широким и неразрывно связано с большим количеством политик (таможенная, налоговая, кредитно-денежная, техническое регулирование, политика в области сектора услуг и др.) и их инструментов и характеризуется некоторым интегральным эффектом воздействия на экономику в целом, способствуя развитию и росту конкурентных преимуществ» (Идрисов, 2016, с.9).

33 Это близко к тому, как определили промышленную политику И. Стиглиц и В.М. Полтерович:
34

«Промышленная политика, как я использую этот термин, не обязательно направлена на индустриализацию. Термин охватывает любую политику, затрагивающую секторальную структуру экономики или выбор технологии. Таким образом, промышленные политика в этом смысле также должна быть частью корпоративного управления, антимонопольного регулирования, поддержки конкуренции, денежно-кредитной политики, решения проблемы банкротства, а также, очевидно, налоговой и бюджетной политик» (Stiglitz, 2014);

35

«термин «промышленная политика» следует понимать максимально широко – как эквивалент политики стимулирования экономического роста» (Полтерович, 2014а).

36 Многие авторы (например, (Кузнецов, Симачев, 2014) вслед за Victoria Price (Price, 1981) значительно сужают границы промышленной политики, определяя ее как
37

«комплекс действий государства, ориентированных на целенаправленное изменение структуры экономики за счет создания более благоприятных условий для развития определенных (приоритетных) отраслей и/или видов деятельности».

38 Это более узкое определение промышленной политики по сравнению с теми, которые были приведены в цитированных работах И. Стиглица, В.М. Полтеровича и Г.И. Идрисова.
39 Экономический словарь дает близкое к этому определение:
40

«Промышленная политика – это государственная политика, воздействующая на отдельные направления экономической деятельности в стране»3.

3. Источник: URL: >>>> . Обращение 10.12.2018 г.
41 Приведенные «узкие» определения промышленной политики как попытки определить содержание промышленной политики без рассмотрения ее генезиса не решают проблемы необходимости определить специфику промышленной политики. Ведь экономическая политика тоже является государственной политикой, воздействующей на отдельные направления экономической деятельности, в том числе, и деятельности в промышленности. И с этой точки зрения в рамках приведенных определений промышленная политика является детализацией (применительно к промышленности) и частью экономической политики. Чтобы выделить специфическое, характеризующее именно промышленную политику, следует рассмотреть генезис промышленной политики, осветив вопрос о том, почему возникает необходимость проводить в промышленности политику, выходящую за рамки экономической политики государства.
42

1.2 Зачем и когда нужна промышленная политика

43 В то время как человеческая деятельность внутри фирм – производителей промышленных товаров управляется их собственниками и, в основном, административными процедурами, в лучших практиках, используемых в настоящее время развитыми и развивающимися странами, межфирменные взаимодействия в промышленности координируются рыночной системой. Как известно, унифицированной рыночной системы не существует, ее пространство, институты и функционирование зависят от многих факторов, в том числе и страновых. Далеко не всегда инструменты общей экономической политики (налоговые, денежно-кредитные, регуляторные, урегулирование споров между экономическими агентами, защита прав собственников и наемных служащих, импортные пошлины и пр.) оправдывают ожидания общества в отношении развития промышленности. (Российская практика трансформации государственной плановой промышленности в рыночную структуру подтвердила провал многих (но не всех) ожиданий). Если государственная администрация приходит к выводу, что можно улучшить экономику, не прибегая к реформированию экономической политики, ограничиваясь использованием менее глобальных инструментов, она может ввести в действие отраслевые инструменты. Тогда уместно эти решения называть промышленной политикой (ПП).
44 Таким образом, ПП применяется, когда инструменты рыночной системы в промышленности (в целом или в отдельных ее отраслях) или административная система управления внутри компаний не оправдывают ожиданий государства и не следует надеяться на действенность инструментов общей экономической политики – чтобы улучшить ситуацию приходится прибегать к дополнительной поддержке промышленности со стороны государства.
45 Еще один мотив введения в действие ПП коренится в глобализации и неравномерности развития технологий и стран. Страна может отстать от мирового тренда развития какой-то технологии, или оказаться в силу изменений внешних условий в ухудшающемся экономическом положении.
46 Один из характерных примеров такого рода – энергетическая программа США – реакция государственной администрации на мировые энергетические кризисы 1970-х годов. Они угрожали развитию страны и росту ее экономики из-за внезапного многократного повышения затрат на импорт энергетических ресурсов, которые были необходимы для страны. Цель энергетической программы США – освободиться от этой зависимости или, по крайней мере, существенно снизить ее негативное влияние на экономику. Более свежий пример – программы ускоренного развития возобновляемых энергетических ресурсов, принятые в нескольких странах – импортерах энергетических ресурсов. ПП в этих случаях была направлена на повышение сбалансированности экономики в ее отношениях со странами-экспортерами энергетических ресурсов. Интенсивные программы ПП некоторое время назад были введены в действие в Южной Корее, в частности, программы импортозамещения в нескольких отраслях промышленности.
47 Очень важная проблема, которая должна быть решена при разработке и введение в практику, – это обоснование аргументов для обращения к ПП. Как правило, они основаны на наблюдаемом отклонении достигнутых показателей от ожидаемых. Отклонения от ожидаемых или целевых показателей могут фиксироваться наблюдениями за различными параметрами: продуктивностью производителей, разнообразием видов производимой продукции и ее качества, появлением рыночной власти у участников рынка, картелизацией и монополизацией рынка, отклонениями рыночных цен продукции от общественно оптимальных уровней, нарушениями прав собственности на рынке, «захватом регуляторов» и пр.
48 Значения одних показателей (например, данные о продуктивности участников рынка) собираются статистическими органами, что позволяет оперативно разрабатывать и принимать меры ПП. Чтобы определить значения других обосновывающих введение ПП показателей (например, отклонение рыночных цен от общественно оптимальных уровней) нужны специальные исследования. Их дефицит, вызванный недостатком средств, выделяемыми на эмпирические исследования, недооценкой значимости исследований или другими причинами, приводит к накоплению расхождений между желаемыми и фактическими результатами работы промышленности. Из-за этого в практике ПП иногда приходится идти на срочные и крайние меры, что ведет к дополнительным издержкам.
49 Субъект промышленной политики – государственная администрация. Этим в значительной мере определяются ее риски, так как государственные организации, как правило, пользуются асимметричной и неполной информацией как об объекте ПП, так и о потребителях промышленной продукции, охватываемой ПП.
50 В нормативной экономической теории обычно предполагается, что цели, которых должна достичь хорошо работающая рыночная система, или цели, которые органы управления страной ставят перед промышленностью, соответствуют критерию максимизации общественного благосостояния. То есть, согласно теории, и органы управления страной, и промышленность должны действовать и действуют в интересах общества. На практике такое поведение наблюдается довольно редко. Особенно в период перехода от административно – плановой системы к рыночной, когда в высших органах управления страной интересы общества тесно переплетаются с личными и групповыми интересами руководителей государства и активными деятелями ведущих элит.
51 Следствиями такого смешения интересов могут стать как дефицит измерений показателей, необходимых для проведения нормативной (общественно эффективной) ПП, так и отклонения реальной ПП от нормативной. Крайним случаем такого отклонения может стать отказ от проведения желательной для общества нормативной ПП.
52 Поскольку энергетический сектор в России является одним из ключевых, а проблемы использования инструментов промышленной политики в этом секторе освещены совершенно недостаточно, рассмотрим промышленную политику для энергетического сектора. Начнем с того, чтобы выяснить, насколько энергетический сектор нуждается в промышленной политике.
53

2. Российская энергетика в контексте общей экономической политики

54

2.1 Специфические свойства российской энергетики как факторы, мотивирующие использование промышленной политики для энергетического сектора

55 Задача энергетики в каждой промышленно развитой стране – обеспечивать общество энергией. Без нее оно не может ни развиваться, ни даже стабильно функционировать4.
4. Следует иметь в виду, что значительную часть производимой в стране энергии необходимо тратить на отопление зданий и сооружений в течение длительного отопительного периода, что отличает Россию от многих других стран.
56 Так как энергия нужна всем агентам (членам общества, предприятиям и организациям), то есть энергетический сектор так или иначе встроен во все технические, экономические и социальные процессы, возникает естественный вопрос: нельзя ли, решая проблемы энергетики, ограничиться только инструментами общей экономической политики – ведь они охватывают поведение всех агентов? Чтобы ответить на этот вопрос, придется рассмотреть основные инструменты общей экономической политики на предмет их способности решать проблемы энергетики, учитывая при этом неоднородность отраслей энергетического сектора.
57 Специфика российского энергетического сектора проявляется в том, что благодаря долгосрочной обеспеченности России природными энергетическими ресурсами, намного превышающей текущее внутрироссийское потребление энергии, часть запасов энергетических ресурсов, если конъюнктура на внешних рынках благоприятна, можно экспортировать. А она после мировых энергетических кризисов 1970-х годов, то есть вот уже более 40 лет, исключительно благоприятна для России.
58 Это обусловлено влиянием нескольких факторов.
59 – Уровень и качество жизни в мире, хотя и очень неоднородны по странам, все же в среднем растут, по мере роста экономик улучшается комфортность условий жизни. Это одна из причин роста спроса на энергию, особенно на природный газ и нефть.
60 – Регион Ближнего и Среднего Востока, где сосредоточена значительная часть мировых запасов нефти и природного газа и где предельные издержки добычи значительно ниже, чем в большинстве других регионов мира, политически нестабилен. И пока не просматриваются перспективы политической стабилизации в этом регионе. Время от времени поставки углеводородов на мировые рынки из этого региона сокращаются. Это повышает спрос на нефть и природный газ из России.
61 – На мировом рынке нефти активен международный нефтяной картель, участники которого ограничивают объем предложения нефти на мировой рынок. В результате цены нефти на мировом рынке значительно выше предельных издержек ее добычи. Россия, не будучи членом нефтяного картеля, не связана ограничениями на добычу нефти со стороны картеля. При этом картельные цены приносят России больше прибыли, чем в случае, если бы картеля не было.
62 – В большинстве стран мира требования к качеству окружающей среды стали значительно более жесткими. Из-за этого во многих странах замедлился рост спроса на уголь. Это смещает структуру импорта энергоресурсов в Европу в сторону импорта нефти и газа, в то время как экспорт российского угля в Европу был небольшим.
63 – Увы, не оправдались надежды наиболее развитых стран на быстрое замещение органического топлива электроэнергией, производимой АЭС. Это тоже поддерживает спрос на российские нефть и газ в Европе и Юго-Восточной Азии, где расположено множество развитых стран.
64 – Пока не сформирован мировой рынок природного газа, его цены на внешних рынках остаются под влиянием картельных мировых цен нефти, что позитивно сказывается на торговом балансе России. Однако магистральные газопроводы, которые используются для экспорта российского газа проходят по территории стран-транзитеров, рыночная власть которых на рынке транспортных услуг создает угрозу стабильности доходов от экспорта российского газа.
65 – Месторождения природного газа и нефти в Северном море значительно истощены, что повышает значимость российского газа для Европы. Хотя весьма вероятно замещение части европейского природного газа сланцевым газом из США, издержки его производства значительно выше издержек добычи из месторождений в Северном море. Благодаря этому можно ожидать роста цен природного газа на рынках.
66 В динамике рыночной конъюнктуры Западной Европы развиваются и негативные для России тенденции. Одна из них связана со значительным удешевлением морской транспортировки природного газа. При сжижении природного газа его объем снижается примерно в 600 раз. Это дает возможность резко снизить стоимость транспортировки природного газа. В свою, очередь, к поставкам газа на европейский рынок можно подключать теперь газ из заокеанских месторождений. Более того, реально формирование мирового рынка газа, что обострит конкуренцию российского газа с газом, добываемым из множества других удаленных от Европы месторождений.
67 Таким образом, в энергетическом российском секторе имеются предпосылки для использования специфических инструментов экономической политики.
68

2.2 Мотивы использования промышленной политики

69 В процессе эволюции строения человеческого общества было создано множество различных типов систем для извлечения, переработки и использования природных ресурсов, развития процессов коммуникации между людьми, организации их взаимодействия, поддержания статической и динамической устойчивости человеческого общества5.
5. Исследованию разнообразия строения человеческого общества и влиянию на него различных факторов посвящено множество работ (см., например, (Hampden-Turner, Trompenaars, 1993; Фергюсон, 2014)).
70 В тех случаях, когда речь идет об обмене товарами и услугами6, теоретически наилучшая из тех, что изобретены людьми для обслуживания интересов общества, – это рыночная система7 с конкурентными рынками и регулируемыми естественными монополиями (если таковые есть), погруженная в соответствующую ей институциональную среду. Такая оценка основана на следующих основных аргументах:
6. Процесс обмена описывается формулой quid pro quo (одно в обмен на другое).

7. Рыночная система не покрывает множество видов активностей человека, где нет обмена ценностями. Например, отношения между работниками предприятия, отношения между членами семьи, воспитание детей, школьное образование и т.д. и т.д.
71 – В рыночной системе (в отличие от других систем) в качестве ее участника может появиться любой агент – человек8 или организация, из тех, что существуют в стране. Благодаря этому, рыночная система может использовать появление активность людей, которая ранее не была предсказана. К тому же потенциальное количество активностей оказывается большим, чем в альтернативных системах.
8. В плановых системах активность большей части людей ограничена плановыми заданиями. Как и в любой реальной системе, активность ограничивается требованиями со стороны действующих стандартов к качеству предлагаемого на рынок товара, квалификации участника рынка и т.п.
72 – Покупатель в рыночной системе в соответствии со своими предпочтениями выбирает нужный ему продукт, тем самым, внося свою лепту в «голосование» общества в пользу полезного ему продукта. Тем самым, не только идентифицируется продукция, полезная для общества, но и производитель получает экономический сигнал об общественной полезности соответствующего производства. Этот механизм способствует координации активностей продавцов и покупателей в интересах общества.
73 – Свобода выбора покупателем своего контрагента вынуждает каждого продавца соперничать с другими продавцами за то, чтобы покупатель выбрал для обмена именно его. Возникающая при этом конкуренция между продавцами стимулирует их активность, направленную на снижение своих издержек. При продаже продукции этот механизм также координирует действия продавцов и покупателей и формирует экономический сигнал о цене, продукции, которая является приемлемой для общества.
74 – Для того чтобы оба координирующих механизма были с точки зрения интересов общества эффективными, в теоретической модели должны выполняться несколько условий действенности «невидимой руки» рынка.
75 Во-первых, на рынке должны быть активными большое количество участников на обеих сторонах рынка. Во-вторых, информация о свойствах участников рынка и о рыночных сделках должна быть открытой, чтобы продавцы и покупатели могли бы корректировать свое экономическое поведение. В-третьих, рынок должен быть доступен для новых участников рынка. В-четвертых, уход с рынка также должен быть свободным. В-пятых, спорные вопросы, возникающие между участниками рынка, должны разрешаться независимой судебной системой, свободной от коррупции и взяточничества. В-шестых, издержки продавцов и излишки покупателей должны быть определены с учетом всех экстерналий рыночной системы.
76 При соблюдении этих условий рыночная система с конкурентными рынками выполняет следующие важнейшие функции:
77 – Она определяет наборы общественно эффективных продавцов и покупателей на всех рынках, образующих рыночную систему, включая объемы продаж и потребления рыночной продукции.
78 – Удаляет с рынка общественно неэффективных активных продавцов и покупателей.
79 – Эмпирически измеряет общественно оптимальные цены (равновесные) рыночной продукции9.
9. В других изобретенных системах общественно оптимальные цены продукции не измеряются, а назначаются.
80 В реальности условия общественной эффективности теоретической рыночной системы очень часто не выполняются. Провалы рыночной системы особенно вероятны при трансформации государственной системы в рыночную. Ведь в трансформационном периоде рыночные институты еще очень слабы, часто недооцениваются технические, организационные, экономические, социальные и политические ограничения, из-чего перестроение экономики и общества тормозится, останавливается, а иногда обращается к использованию старых форм.
81 Степень успешности использования инструментов экономической политики в отраслях промышленности, вообще говоря, различна. В СССР один из основных принципов экономической политики было поддержание пропорционального развития всех отраслей промышленности. Следование этому принципу требовало использования селективной промышленной политики, и она широко (и далеко не всегда успешно) применялась государством при управлении экономикой, как средство «подтягивания» отстающих отраслей и предприятий или выведения какой-то отрасли на лидирующие в стране (а иногда и в мире) позиции.
82 В конце 1980-х годов, когда в руководящих элитах административные методы управления экономикой оказались скомпрометированными, выросли ожидания их замены рыночными механизмами. Это отразилось, в частности, в принятом в 1987 г. законе о предприятии, в соответствии с которым большая часть промышленных предприятий переводилась на работу в режим самофинансирования, что соответствует основным идеям и принципам рыночной экономики. Инструменты промышленной политики стали значительно менее популярными. Ожидалось, что они уступят место рыночным механизмам, в которых селективные меры поддержки играют значительно меньшую роль.
83 Однако руководство страной не отказалось полностью от промышленной политики. Так, в принятом Верховным Советом СССР в 1990 г. законе (Основные направления 1990), хотя и говорилось о неизбежности предстоящего перехода российской экономики «к рынку», однако энергетику (в отличие от других отраслей промышленности) предполагалось сохранить в виде единого топливно-энергетического комплекса (ТЭК). Выделение энергетики из промышленности, как особого сектора экономики, говорит о том, что руководство страны не собиралось отказываться полностью от промышленной политики, по крайней мере, по отношению к энергетике, считая ее «особой точкой» в экономике.
84 Положение в промышленности существенно изменилось после выхода России из СССР, когда в 1992 г. новое руководство страной с помощью приватизации и либерализации экономики перешло от слов к делу, трансформируя административную плановую экономику в рыночную систему. Возникли серьезные трансформационные риски. В их пространстве оказались не только промышленные предприятия, но и целые отрасли. Большую часть этих рисков предполагалось устранить с помощью инструментов общей экономической политики, которые вводились на всех уровнях: макро-, мезо и микроэкономическом. Тем не менее, многие из трансформационных рисков воплотились в спаде промышленного производства и росте количества убыточных промышленных экономических агентов.
85 Некоторые из них оценивались как общественно неэффективные и, следовательно, по крайней мере, стратегически, должны были бы прекратить свое функционирование. Для таких предприятий введения обычных инструментов промышленной политики, прямо или косвенно поддерживающих их работу за счет государственных средств, не требовалось – достаточно было опереться на рыночную конкуренцию. Однако, если дело касалось предприятий или отраслей промышленности, в целесообразности продолжения деятельности которых у руководства сомнений не возникало, то для поддержки таких экономических агентов правительство могло использовать (а порой и использовало) инструменты промышленной политики. Они применялись также и к конкретным экономическим агентам. Так, промышленная политика, становясь селективной (межотраслевой и даже внутриотраслевой), оказалась встроенной в реформирование российской экономики, включая и реформирование ее секторов и отраслей.
86

3. Выбор объектов для их поддержки с помощью промышленной политики

87

3.1 Селекция объектов как инструмент выбора

88 В нормативной экономической теории выбор объекта (предприятие, компания) для введения по отношению к нему промышленной политики кажется очевидным. С помощью критерия общественной эффективности, то есть критерия максимума общественного благосостояния, все экономические объекты следует разделить в первом приближении на три группы.
89 Первую группу образуют объекты, деятельность которых в обозримом периоде ведет к росту или сохранению уровня общественного благосостояния. Понятно, что объекты этой группы не следует поддерживать с помощью каких-либо инструментов промышленной политики. Для координации работы объектов первой группы достаточно силы рыночных механизмов. (Это включает, конечно, и задачу совершенствования рыночных механизмов общего действия.)
90 Вторую группу образуют объекты, деятельность которых в момент введения инструментов промышленной политики ведет к снижению общественного благосостояния. Ожидается, однако, что с помощью тех или иных инструментов промышленной политики объекты из этой группы смогут настолько повысить свою эффективность, что через некоторое время инструменты промышленной политики могут быть полностью вытеснены рыночными механизмами и объекты перейдут из второй группы в первую. В эту группу входят также те объекты, от развития которых ожидаются технологические прорывы и улучшение позиции стран в процессах глобализации.
91 Третью группу образуют объекты, в отношении которых доминирует представление, что их общественная эффективность в обозримом периоде времени не может повыситься до уровня первой группы даже при использовании инструментов промышленной политики. Для объектов этой группы необходимо сочетать институты рыночной системы, направленные на вытеснение с рынка общественно неэффективных участников с обычно применяемыми рыночными механизмами.
92 Деление объектов на группы в зависимости от степени экономической успешности было использовано, например, по предложению Мирового банка во второй половине 1990-х годов при реформировании российской угольной отрасли. В то время суммарные доходы угольной отрасли не покрывали расходов на ее содержание, в том числе по оплате труда шахтеров, что создавало большие проблемы при попытках сбалансировать государственный бюджет. Разрыв между доходами и расходами был очень велик даже для государственного бюджета. Для его ликвидации государство выделяло угольной отрасли масштабные государственные субсидии. При этом работники угольной промышленности были очень сплоченной группой, и их настойчивые требования к государству о своевременной выплате зарплаты стали приобретать политический характер. Разрыв между доходами и расходами государство было вынуждено преодолевать широкомасштабным заимствованием средств на мировом рынке капитала при неослабевающем росте запроса со стороны угольной отрасли о необходимости ее государственного субсидирования. Возникла угроза масштабного долгосрочного субсидирования угольной отрасли, что в условиях значительных бюджетных затрат на трансформацию экономики было неприемлемым.
93 Мировой банк предоставил России крупный заем для поиска наиболее эффективных инструментов промышленной политики, которую правительство страны должно было бы использовать по отношению к угольной отрасли.
94 Выполненные на средства этого займа исследования показали, во-первых, что государственные субсидии распределяются более или менее равномерно между всеми предприятиями отрасли, то есть государственные субсидии получают и очень прибыльные, и безнадежно убыточные предприятия. Во-вторых, обнаружилось, что большая часть предприятий использовала получаемые субсидии не на повышение общественной эффективности своей работы, а на поддержание и увеличение объемов добычи угля. Необходимость в разработке промышленной политики стала очевидной, и деление угольных предприятий на три группы рассматривалось как ключевой инструмент новой промышленной политики правительства в угольной отрасли.
95 Прибыльным угольным предприятиям (первая группа предприятий) было предписано перейти к самофинансированию, и они лишились государственных субсидий. Безнадежно убыточным предприятиям (третья группа), а их оказалось около 3-5%, было запрещено вкладывать ресурсы в поддержание и, тем более, в увеличение объемов добычи угля. Предоставляемые им субсидии они должны были использовать на перепрофилирование своей деятельности, помощь увольняемым работникам в профессиональной переподготовке и поиске новой работы, в создание инфраструктуры, ориентированной на новые виды экономической деятельности. Предприятиям второй группы было предписано использовать получаемые субсидии на повышение своей общественной эффективности.
96 Благодаря принятым мерам такой промышленной политики правительству удалось существенно снизить размер субсидий, необходимых для поддержки угольной отрасли и прекратить добычу угля на безнадежно убыточных шахтах. Таким образом, с помощью внутриотраслевой промышленной политики удалось сделать то, с чем не справился традиционный рыночный механизм (конкуренция с вытеснением с рынка его общественно неэффективных участников).
97 Заметим, что за кажущейся простотой теоретического выбора объекта промышленной политики может скрываться необходимость в проведении сложных теоретико-эмпирических исследований, от которых на практике часто отказываются, что может привести и порой приводит к провалам промышленной политики.
98 Когда переходят от решения теоретической задачи выбора объекта промышленной политики к решению практической задачи, ее сложность значительно возрастает. Одна из причин очевидна. Государственные органы, выбирающие объект промышленной политики, состоят не из автоматических устройств, а из людей. Их поведение обусловлено не только возложенной на них обязанностью руководствоваться критериями нормативной экономической теории (с положениями которой некоторые государственные чиновники, впрочем, могут быть не очень знакомы или считать по тем или иным причинам неприемлемыми). Многие государственные служащие в России являются лицами, аффилированными с различными промышленными бизнесами. В этих случаях при выборе объекта промышленной политики возникает конфликт интересов. Анализ этого конфликта требует дополнительных исследований с учетом психологических свойств лиц, выбирающих объект промышленной политики, и частичного элиминирования конфликта интересов. Такие исследования очень редки, и в этой области впереди еще очень много аналитической и практической работы.
99

3.2 Деление энергетического сектора на отрасли как инструмент выбора промышленной политики

100 Эмпирический анализ выбора объекта промышленной политики показывает, что изменения в промышленной политике могут происходить под влиянием среды, в которой действует объект. В 1992-1993 годах такое изменение отмечено в энергетическом секторе. До 1992 г. основным принципом промышленной политики по отношению к энергетике было сохранение ее как целостной системы в виде ТЭК, поэтому объектом промышленной политики был именно ТЭК. В 1992 году со сменой правительства России и приходом к власти сторонников действенных рыночных реформ руководство страны осознало, что рассмотрение энергетики как единого ТЭК – это результат игнорирования реальных различий между отраслями.
101 Поэтому в первые годы российских реформ объектом промышленной политики при приватизации и либерализации стала не энергетика в целом (ТЭК), а отрасли энергетики. Каждая из основных отраслей энергетического сектора (нефтяная, газовая, угольная, атомная, электроэнергетика) была выбрана в качестве отдельного объекта промышленной политики. Так как мотивы применения промышленной политики к выбранным объектам были различны, то и инструменты промышленной политики в отраслях были разными.
102 Нефтяная промышленность в России – традиционный источник не только нефтепродуктов, потребляемых многими видами промышленности и транспорта, но и масштабной ренты, которую Россия получает при продаже нефти на мировом рынке, – одного из двух основных потоков валюты в страну. Выбор нефтяной промышленности в качестве объекта промышленной политики был поэтому обусловлен стремлением избежать риска потери как объема продуктов, необходимых промышленности и транспорта, так и ренты. Так как экспорт российской нефти практически не влияет на цену нефти на мировом рынке, а цены на розничных рынках нефтепродуктов не должны складываться под влиянием появления рыночной власти поставщиков нефтепродуктов, в нефтяной отрасли можно было отказаться от внутриотраслевой промышленной политики в пользу такого инструмента рыночной системы, как конкуренция. Это объясняет, почему в нефтяной отрасли было создано несколько вертикальных интегрированных нефтяных компаний (ВИНК), которые конкурировали между собой на внутреннем рынке и имели право экспорта на мировой рынок.
103 Каждая из ВИНКов поставляла нефтепродукты на российские оптовые и розничные рынки. Особенно чувствительными были розничные рынки автомобильного бензина и дизельного топлива, так как в стране интенсивно развивалась автомобилизация населения. Ожидалось, что создание нескольких ВИНКов благодаря конкуренции между собой на розничных рынках бензина и дизельного топлива будет удерживать цены на этих рынках на приемлемом для покупателей уровне. Однако, как выяснилось, для этого одной конкуренции было мало, и розничный рынок оказался сепарированным на отдельные площадки, внутри которой доминировала та или иная ВИНК. Таким образом, конкуренция должна быть дополнена другим институтом, задача которого – не допустить появления рыночной власти одного или группы участников рынка в каждом из региональных розничных рынков. Только в нескольких крупных мегаполисах (Москва, Санкт-Петербург и др.) удалось избежать сепарации розничных рынков бензина и дизельного топлива).
104 В 2010-х годах инструменты промышленной политики стали применяться не только к нефтяной отрасли в целом, но и к отдельным участникам рынка нефти – нефтяным компаниям. А такое глубокое проникновение промышленной политики в рыночную систему влечет за собой дискриминацию участников рынка, что с точки зрения общественных интересов его дегармонизирует.
105 Выбор газовой отрасли в качестве объекта для применения промышленной политики, в целом, был обусловлен теми же обстоятельствами, что и при рассмотрении нефтяной отрасли. Однако на выбор газовой отрасли повлияло важное обстоятельство. Дело в том, что при экспорте российского газа в Европу (а это основной экспортный рынок для России) поставщик российского газа может извлекать дополнительные доходы благодаря рыночной власти на европейском рынке10. Ее разрушение из-за конкуренции между российскими экспортерами противоречило бы общественным интересам. Поэтому было решено ограничиться при экспорте российского газа одной компанией – Газпромом, который стал монополистом в газовой отрасли еще в СССР.
10. Такая возможность существовала очень долго, пока доминирующей технологией поставок газа в Европу были трубопроводы.
106 Выбор ядерной энергетики (ЯЭ) как объекта промышленной политики был обусловлен двумя факторами. Во-первых, ЯЭ была тесно связана с производством атомного оружия, так как предприятия по топливоснабжению ЯЭ обслуживали также потребности оборонной отрасли в обогащенном уране и плутонии. Вся система добычи и приготовления ядерных материалов находилась в государственной собственности и под управлением государственных предприятий. Во-вторых, аварии в системе ЯЭ, прежде всего, Чернобыльская катастрофа, убедила руководство страны в том, что делегирование управления работой и развитием ЯЭ частному капиталу сопряжено с недопустимым риском. Поэтому ЯЭ полностью осталась в собственности и под управлением государственных организаций.
107 Электроэнергетика в СССР традиционно рассматривалась как единая система. Для такого рассмотрения были серьезные основания. Подавляющее число электростанций страны связаны между собой с помощью электрических сетей, что создает возможность поддержки одних регионов другими в случае локальных аварий в каких-то регионах. Для снижения уровня требуемой потребителями установленной мощности используется широтный эффект. Наконец, одно из важнейших свойств электроэнергии как продукта – одинаковая частота электрического тока на всей территории обслуживания электроэнергетической системы страны. Это ограничивает потребность в селективной промышленной политики отрасли. Немаловажным фактором, который стимулировал отказ от разработки внутриотраслевой промышленной политики в электроэнергетике, то есть сепарацию отрасли на отдельные объекты, было изменение отношения к электроэнергетике за рубежом. В конце 1980-х – начале 1990-х годах в зарубежной практике электроэнергетика стала рассматриваться рыночным товаром. Поэтому объектом промышленной политики в электроэнергетике стала электроэнергетика в целом.
108

3.3 Амбиции страны как стимул для выбора объекта промышленной политики

109 По мнению руководства, Советский Союз после Октябрьской революции всегда находился во враждебном окружении. Это было стимулом поддержания военной мощи страны на самом высоком уровне и способствовало формированию мобилизационной экономики. Ограниченность квалифицированных человеческих ресурсов способствовала хроническому отставанию гражданских секторов промышленности. Для их развития основным методом преодоления отставания в этих секторах была концентрация ресурсов на приоритетных направлениях. Некоторые направления развития технологий в энергетике в течение многих лет были объектами промышленной политики. Среди таких направлений были:
110 - теплофикация, то есть совместное производство электроэнергии и тепла11;
11. В качестве инструмента промышленной политики на этом направлении активно использовался метод распределения издержек между потребителями и электроэнергии и тепла, отдающий предпочтение потребителям электроэнергии. Выяснилось, однако, что этот инструмент не был гармонизирован с критерием максимизации общественного благосостояния.
111 - освоение сверхкритических параметров пара энергоблоков на органическом топливе12;
12. После нескольких лет широкомасштабного внедрения сверхкритических параметров пара программу пришлось ограничить, так как она вступила в противоречие с неравномерностью по времени суток потребности электроэнергии и необходимости строительства маневренных энергоблоков, к чему энергоблоки со сверхкритическими параметрами пара были не приспособлены.
112 - освоение энергетического потенциала рек с помощью мощных гидроэлектростанций13;
13. Выбор мощных ГЭС на равнинных реках в качестве объектов промышленной политики получил негативную оценку многих специалистов, поскольку он приводил к снижению темпов строительства энергоблоков на органическом топливе.
113 - сооружение сети взаимосвязанных линий электропередач, предоставляющей услуги по использованию и передаче электроэнергии на большей части заселенной территории страны;
114 - ускоренное развитие ядерной энергетики14;
14. Чернобыльская катастрофа в значительной мере обесценила это направление промышленной политики.
115 - программа развития «чистой» энергетики15;
15. Среди многочисленных объектов этого направления «выжило» фактически только широкомасштабное использование запасов российского природного газа.
116 - поддержание добычи угля в «старых» угольных бассейнах: Подмосковном, Донецком и др.16
16. Правильность выбора этих объектов промышленной политики была оспорена при реформировании угольной промышленности в 1990-х годах.
117 В 1990 годах угроза вооруженных конфликтов России с развитыми странами значительно снизилась, так что можно было больше внимания уделить развитию «гражданской» промышленности. Однако технологическое отставание в гражданской промышленности было столь велико, что инструменты селективной промышленной политики для реализации амбициозных целей в энергетическом секторе стали использоваться реже. Тем не менее, в последние годы одна из амбициозных технологических целей, для достижения которой потребуется вернуться к промышленной политике, – это развитие возобновляемых энергетических ресурсов (солнечная энергия, энергия ветра, биомасса, геотермальная энергия).
118

4. Разработка инструментов промышленной политики для выбранных объектов

119 Коль скоро объект промышленной политики определен, целесообразно перейти к выбору и разработке ее инструментов. Цель их разработки согласно нормативной экономической теории – так изменить процессы координации в объекте промышленной политики, чтобы объект стал функционировать и развиваться в интересах общества. Чтобы достичь этой цели, государство, осуществляющее промышленную политику, может использовать двухэтапную стратегию.
120 На первом этапе такие инструменты промышленной политики, как субсидии, налоговые льготы, предоставление займов и другие меры поддержки, не используются. Прежде чем прибегать к их применению, государству следует побудить тех, кто управляет работой объекта промышленной политики, выявить и задействовать весь потенциал и все собственные ресурсы повышения эффективности, которые имеются в самом объекте. Образно говоря, в этой стратегии, прежде чем помогать, выясняется, не сможет ли объект при более рациональной работе обойтись без государственной поддержки? Идея этой стратегии состоит, таким образом, в том, что только после раскрытия и использования внутренних ресурсов объекта государству следует перейти к использованию традиционных инструментов промышленной политики.
121 Двухэтапная стратегия промышленной политики особенно важна в тех странах, где в государственной плановой экономике формируется рыночная система, государственный бюджет не сбалансирован и приходится прибегать к заимствованиям из внешних источников. В то же время нельзя пройти мимо того, что, качество научной обоснованности обстоятельств, из-за которых приходится прибегать к промышленной политике, а также информированность государственных органов об экономическом положении выбранных объектов, весьма низкое. Поэтому использование инструментов промышленной политики, в том числе, на первом этапе сопряжено со значительным экономическим риском. Инструменты, побуждающие экономические агенты раскрывать и использовать свой экономический потенциал, – самофинансирование, контроль приватизируемой собственности со стороны государства, регулирование экономических агентов и интегрированное планирование.
122

4.1 Самофинансирование

123 Введение в конце 1980-х годов (то есть еще в СССР) режима самофинансирования было одним из инструментов давления на предприятия. До введения самофинансирования предприятия за счет своих доходов, в основном, покрывало свои текущие издержки, введение новых мощностей оплачивалось госбюджетом.
124 В режиме же самофинансирования менеджерам объекта уже самим надо было искать источники финансирования для новых фондов, оплачивая их из получаемых объектом доходов. Переход на самофинансирование потребовал, чтобы на предприятиях и в компаниях стали осуществляться новые виды деятельности, в частности, анализ рынков сбыта производимой продукции. В организационной структуре предприятий и компаний появились отделы капитального строительства и отделы по изучению рынков производимой продукции и спроса на них. Кардинально изменилась система бухгалтерского учета. Возникла проблема обучения работников новым видам деятельности. Выросли экономические и финансовые риски предприятий, в некоторых случаях они стали угрожать существованию самих объектов.
125 К тому же галопирующая инфляция первой половины 1990-х годов в значительной мере обесценила самофинансирование как инструмент повышения эффективности. Из-за инфляции предприятиям стало катастрофически нехватать средств на текущие расходы эксплуатации предприятий. Чтобы справиться с этой проблемой государство разрешило резко (в десятки раз) повысить расходы на амортизационные отчисления, что, в свою очередь, способствовало росту темпов инфляции. Чтобы справиться с дефицитом операционных средств, получили повсеместное распространение бартер и неплатежи. Их накопление привело к тому, что многие предприятия энергетического сектора сменили владельцев. Так, например, крупнейшая энергетическая компания Мосэнерго оказалась под контролем Газпрома.
126

4.2 Контроль приватизируемой собственности со стороны государства

127 Приватизация – одна из ключевых использованных мер реформирования экономики России. Однако государство, приватизируя свою собственность, решило сохранить свое влияние в ключевых отраслях промышленности. Одной из них был энергетический сектор. При этом внутри сектора были выделены наиболее важные отрасли, которые государство решило сохранить полностью под своим контролем. В транспортировке нефти и нефтепродуктов на рынки по трубопроводам это было обусловлено, прежде всего, желанием контролировать ренту, извлекаемую при экспорте. В газовой отрасли – желание сохранить свою монопольную власть, в том числе на внешнем рынке, экспорт газа на который также давал стране большую ренту. В электроэнергетике – стремление обеспечить практически всех экономических агентов страны как можно более дешевой электроэнергией, что стимулировало бы рост экономики. Такой характер преобразований собственности можно было бы интерпретировать как постепенное (а не шоковое) разгосударствление энергетического сектора. Однако в 2010-х годах возникла обратная волна приватизации: в нефтяной отрасли это отразилось в экспансии Роснефти, в электроэнергетике несколько крупных компаний оказались под контролем Газпрома. Сам Газпром также остался под контролем государства (хотя в числе собственников появились частные лица и негосударственные организации). В результате акцент промышленной политики изменился. В энергетическом секторе она была переориентирована с поддержки государством рыночной системы на уменьшение веса в ней независимых от государства экономических агентов и роста влияния государства как бизнес-агента.
128

4.3 Государственное регулирование экономической деятельности

129 В рыночной системе, как известно, приходится прибегать к регулированию экономического агента, если он представляет общественно значимую компанию (ОЗК)17 или является естественной монополией (ЕМ). Такой инструмент промышленной политики, как регулирование, представляет собой систему, решающую следующие задачи:
17. В США, например, ОЗК называется utility. Статус utility присваивается Комиссией по оказанию услуг обществу (Public Service Commission). В России практики идентификации экономического агента как ОЗК пока нет (Чернавский 2013).
130 – оценка общественной значимости продукции экономического агента, на основании которых он может быть отнесен к ОЗК или ЕМ;
131 – принятие решения об идентификации экономического агента как ОЗК или ЕМ;
132 – принятие решений о тарифах на услуги ОЗК или ЕМ и о новом строительстве в регулируемой компании.
133 Для решения этих задач государство обычно учреждает Комиссии по оказанию услуг обществу (в России такие комиссии были учреждены в 1992 г.) и называются энергетическими комиссиями18. Этот инструмент промышленной политики, применяемый в России, значительно отличается от того, что применяется в развитых странах (Чернавский 2013). Из-за этих различий значительно усложнено решение проблемы асимметрии информации о фактических издержках регулируемого объекта, что существенно снижает общественную эффективность этого инструмента.
18. В 1990-х годах были созданы региональные и Федеральная энергетические комиссии.
134

4.4 Интегрированное планирование

135 Самофинансирование – мощный инструмент, побуждающий менеджеров и собственников, стремящихся к максимизации прибыли, использовать потенциальные возможности снижения издержек производства. Однако, если компания имеет статус ОЗК или ЕМ и регулируется, то значимость снижения издержек производства значительно снижается, так как, используя такое средство, как асимметрию информацию об объекте, менеджеры и собственники компании, могут рассчитывать на то, что недостаточное знание регулятором фактических издержек приведет к росту устанавливаемых тарифов. Чтобы избежать влияния этого фактора, регулятор, стремясь повысить общественную эффективность регулируемого объекта, может потребовать от него внедрения специальной программы по раскрытию и использованию всех резервов снижения издержек.
136 В качестве примера использования такого инструмента промышленной политики можно указать на требование регуляторов в США использовать систему интегрированного планирования, которая была разработана и внедрена в электроэнергетических компаниях после мировых энергетических кризисов. Энергетические кризисы привели, как уже говорилось, к резкому росту цен энергетических ресурсов в США, в том числе, цен электроэнергии. При этом рост экономики способствовал росту спроса на электроэнергию. В тех требованиях, которые регуляторы предъявляли к регулируемым электроэнергетическим компаниям, ввели обязательное условие при рассмотрении повышения тарифов на электроэнергию (из-за ввода новых мощностей) рассматривать варианты, в которых электрические компании стимулировали бы потребителей электроэнергии использовать более эффективные технологии и организацию электросбережения. Эти варианты конкурировали с теми, где предусматривается строительство новых мощностей. Благодаря такому инструменту промышленной политики в США существенно повысилась общественная эффективность электроэнергетики.
137

5. Промышленная политика и среда функционирования объекта

138 В предыдущем разделе рассматривалась традиционная логика разработки промышленной политики, когда после выбора объекта промышленной политики переходят к выбору инструментов промышленной политики. Это кажется вполне логичным – ведь промышленная политика предназначена для помощи именно объекту промышленной политики.
139 Однако, когда рассматривается имплантация в плановую государственную экономику рыночной системы с соответствующим реформированием и трансформацией инструментов промышленной политики, логическая последовательность этапов разработки промышленной политики может измениться. Это объясняется тем, что при реформировании государственной экономики вводятся новые рыночные механизмы, природа которых принципиально отличается от механизмов государственной плановой экономики. Рыночные механизмы настолько сильно могут изменить все процессы в экономике, что промышленная политика, которую предполагалось реализовать без учета трансформационных процессов в экономике, может и не понадобиться. В этом случае трансформация среды объекта (объектов) промышленной политики может заместить, по крайней мере, в течение некоторого времени промышленную политику.
140 Если же сила рыночных механизмов оказывается недостаточной, а это кажется весьма вероятным на начальных этапах реформирования, когда «старые» институты еще сильны и действенны, то уже в самом начале трансформационного периода целесообразно использовать промышленную политику. Поэтому на практике, как правило, используются смешанные стратегии, в которых наряду с использованием традиционных механизмов рыночной системы применяются и инструменты селективной промышленной политики.
141 Характерный пример применения смешанной стратегии – реформирование российской электроэнергетики. Основная идея этой реформы соответствовала мировой практике реформирования этой отрасли – делегировать координацию экономического поведения производителей электроэнергии рыночным механизмам, отказавшись от энергетических комиссий, устанавливающих тарифы на электроэнергию (кроме населения).
142 Однако российское правительство не решилось провести шоковую реформу, реализующую эту центральную идею. Реформирование было выполнено с применением селективных инструментов. На первом этапе был создан холдинг, объединяющий практически всех региональных производителей, использующих органическое топливо. При этом государство сохранило в структуре собственности этого холдинге свое доминирующее влияние. Кроме того, было введено регулирование тарифов на электроэнергию для ее потребителей с помощью Федеральной и региональных энергетических комиссий, состав которых назначался административными государственными органами. Кроме того, и ГЭС, и АЭС были объединены также в холдинги со 100 %-ой государственной собственностью. Только через 16 лет после начала реформы государство отказалось от использования инструментов промышленной политики для двух ценовых зон оптового рынка электроэнергии. В результате в этих зон были созданы близкие к конкурентным (в краткосрочной перспективе) рынки электроэнергии, делегировав координацию на них рыночным механизмам. Однако в (Чернавский 2013) было показано, что силы рыночных механизмов в долгосрочной перспективе для формирования на оптовом рынке конкурентных отношений недостаточны. Из-за этого возможно, что для обеспечения общественной эффективности долгосрочного оптового рынка электроэнергии государству снова придется прибегнуть к инструментам промышленной политики.
143

6. Реализация проектов и промышленная политика

144 Одно из основных свойств промышленной политики – ее селективный характер, то есть выбор конкретного объекта (или объектов) среди других. Как известно, реализация проектов – основной способ роста экономики. Поэтому проекты являются одним из основных типов объектов промышленной политики. Неудивительно, что проекты вводов новых мощностей или инфраструктурных объектов был традиционным предметом промышленной политики в государственной плановой экономике. В СССР для оценки проектов и их финансирования из государственного бюджета был создан специальный государственный орган – Госэкспертиза, которая служила своеобразным ситом для отбора проектов, финансируемых государством. В качестве примера использования промышленной политики на проектном уровне можно привести финансирование проектов мощных ГЭС на Волге, Оби, Енисее и Лене.
145 В рыночной экономике отношение государства к проектам, вообще говоря, иное, поскольку доминирующие в рыночной экономике бизнес-агенты – это негосударственные экономические агенты. Селективная государственная поддержка искажает рыночную конкуренцию, что может привести к снижению общественной эффективности рыночной системы. Формирование в российской экономике рыночной системы, казалось бы, существенно сократило желание государства поддерживать с помощью инструментов промышленной политики отдельные проекты. Однако в последние 10-15 лет в промышленности возник тренд на повышение роли государства в развитии промышленности. В нефтяной отрасли это выразилось в росте активов государственной компании Роснефть и повышении ее влияния как на отрасль, так и на экономику. В газовой отрасли – в либерализации отрасли при сохранении доминирования Газпрома (находящегося под контролем государства) и в разрешении ему покупок электроэнергетических нефтяных, нефтегазохимических и других компаний. Поскольку влияние государства в энергетическом секторе растет, уже в ближайшей перспективе можно ожидать оживления промышленной политики на уровне проектов. Несомненно, государство будет поддерживать наиболее амбициозные в техническом отношении проекты. Такие перспективы довольно очевидны. Дело в том, что, хотя энергетика – один из самых инерционных в технологическом отношении секторов экономики, в этом секторе время от времени происходят серьезные технологические прорывы, влияющие на всю экономику. Большая их часть инициирована за рубежом, и российские власти, несомненно, будут стремиться не отстать от развитых стран.
146 Так, в сфере извлечения первичной энергии из природных источников относительно недавно появились сланцы, из которых производят как нефть, так и газ, близкий по составу к метану. Активно разрабатываются оффшорные месторождения нефти и газа, в том числе на очереди – арктические моря. Большой прогресс достигнут в коммерциализации возобновляемых энергетических ресурсов, источником которых служат Солнце, ветер, биомасса, геотермальная энергия. Большие ожидания связываются с применением небольших газовых турбин для совместного производства электроэнергии и тепла.
147

Заключение

148 Несмотря на общее движение российской экономики к рыночной системе, в энергетическом секторе на протяжении всего периода реформ активно используются инструменты промышленной политики. С их помощью государство пытается снизить экономические риски в трансформационном периоде, а также сохранить работоспособными важные отрасли экономики.
149 Особенность российской промышленной политики обусловлена тем, что она используется в период формирования в экономике рыночной системы, что приводит к суперпозиции рыночных механизмов координации и селективных инструментов промышленной политики. Необходимость снижения рисков промышленной политики в этих специфических обстоятельствах привела к тому, что наряду с обычными поддерживающими мероприятиями (государственные субсидии, налоговые льготы и скидки, льготные государственные займы и т.п.) в российской промышленной политике, в частности, в энергетическом секторе, используются такие механизмы, как деление предприятий отрасли на группы в зависимости от успешности предприятий, самофинансирование, контроль приватизируемой собственности во вновь создаваемых компаниях со стороны государства, деление сектора на отрасли, государственное регулирование экономической деятельности, интегрированное планирование. Большое внимание в промышленной политике в энергетическом секторе уделяется селективной поддержке проектов развития энергетики.
150 Основные риски промышленной политики в энергетическом секторе состоят в недостаточной информированности государства о реальном состоянии дел в выбранных объектах, а также в недостаточном знании о реакциях потребителей на результаты промышленной политики.

References

1. Akindinova N.V., Nazarova A.G., Chepel' A.A. (2018). Makrosektora v rossijskoj ehkonomike: strukturnye osobennosti i reaktsiya na izmenenie vneshnikh uslovij // Zhurnal Novoj ehkonomicheskoj assotsiatsii. – № 3 (39). – S. 128-137.

2. Beschinskij A.A. (2000). Gaz v mirovom i otechestvennom ehnergobalanse / Ocherki istorii gazovoj promyshlennosti Rossii. – M.: Gazoil press. – 352 s.

3. Bodrunov S.D. (2015). Promyshlennaya politika Rossii: uroki proshlogo, cherty nastoyaschego, dizajn buduschego // Trudy vol'nogo ehkonomicheskogo obschestva Rossii. – Tom 195. №6. – S.157-178.

4. Bokserman Yu.I. (2000). Ehtapy razvitiya gazovoj promyshlennosti / Ocherki istorii gazovoj promyshlennosti Rossii. – M.: Gazoil press. – 352 s.

5. Dement'ev V.E. (2014). Ob orientirakh promyshlennoj politiki // Zhurnal Novoj ehkonomicheskoj assotsiatsii. – № 2 (22). – S. 200-205.

6. Idrisov G.I. (2016). Promyshlennaya politika Rossii v sovremennykh usloviyakh. – M.: Izd-vo Instituta Gajdara. – 160 s.

7. Kondrat'ev V.B. (2018). Global'nye tsepochki stoimosti, industriya 4.0 i promyshlennaya politika // Zhurnal Novoj ehkonomicheskoj assotsiatsii. – № 3 (39). – S. 170-177.

8. Kuznetsov B.V., Simachev Yu.V. (2014). Ehvolyutsiya gosudarstvennoj promyshlennoj politiki v Rossii // Zhurnal Novoj ehkonomicheskoj assotsiatsii. – № 2 (22). – S. 152-179.

9. Lenchuk E.B. (2018). Formirovanie promyshlennoj politiki Rossiiv kontekste zadach novoj industrializatsii // Zhurnal Novoj ehkonomicheskoj assotsiatsii. – № 3 (39). – S. 138-145.

10. Livshits V.N. (2013). Sistemnyj analiz rynochnogo reformirovaniya nestatsionarnoj ehkonomiki Rossii: 1992-2013. – M.: LENAND. – 640 s.

11. Minakir P.A. Promyshlennaya politika (2014) // Zhurnal Novoj ehkonomicheskoj assotsiatsii. - № 2 (22). – S. 180-185.

12. Novaya promyshlennaya politika Rossii v kontekste obespecheniya tekhnologicheskoj nezavisimosti (2016). SPb.: Aletejya.

13. Osnovnye napravleniya. (1990). Osnovnye napravleniya stabilizatsii narodnogo khozyajstva i perekhoda k rynochnoj ehkonomike. – Verkhovnyj Sovet SSSR. 19.10.1990.

14. Polterovich V.M. (2014a). Promyshlennaya politika: retsepty ili instituty? // Zhurnal Novoj ehkonomicheskoj assotsiatsii. – № 2 (22). – S. 190-195.

15. Polterovich V,M. (2014b). Pochemu reformy terpyat neudachu // Zhurnal NEhA. – №3 (23). – S.169-173.

16. Popov V.V. (2014). Kak opredelit' otrasli, kotorye nado podderzhivat' // Zhurnal Novoj ehkonomicheskoj assotsiatsii. – № 2 (22). – S. 186-190.

17. Seleznev F. (2011). Promyshlennaya politika gosudarstva: istoricheskij opyt Rossii // Voprosy ehkonomiki. – № 4. – S.149-153.

18. Simachev Yu.V., Kuzyk M.G., Pogrebnyak E.V. (2018). Promyshlennaya politika federal'nogo urovnya: bazovye modeli i rossijskaya praktika // Zhurnal Novoj ehkonomicheskoj assotsiatsii. – № 3 (39). – S. 146-154.

19. Stiglits Dzh. (1999). Kuda vedut reformy? K desyatiletiyu nachala perekhodnykh protsessov // Voprosy ehkonomiki. № 7.

20. Talyzin N.N. Zarozhdenie samostoyatel'noj otrasli gazovoj promyshlennosti / Ocherki istorii gazovoj promyshlennosti Rossii. – M.: Gazoil press. – 352 s.

21. Tatarkin A.I., Romanova O.A. (2007). Promyshlennaya politika i mekhanizm ee realizatsii: sistemnyj podkhod / Ehkonomika regiona. – № 3. – S. 20-31.

22. Tatarkin A.I., Romanova O.A., Akberdina V.V. Formirovanie vysokotekhnologichnogo sektora v industrial'nom regione // // Zhurnal NEhA. – № 2 (22). – S. 195-200.

23. Tolkachev S.A. (2018).Setevaya promyshlennaya politika v ehpokhu novoj industrial'noj revolyutsii // Zhurnal Novoj ehkonomicheskoj assotsiatsii. – № 3 (39). – S. 155-162.

24. Fergyuson N. (2014). Tsivilizatsiya: chem Zapad otlichaetsya ot ostal'nogo mira. – Moskva: AST: CORPUS. – 2014. – 544 s. – (Per. s angl. K. Bandurovskogo: – Ferguson N. Civilization. The West and the Rest. – NY.: Penguin Press. – 2011. – 402 p.).

25. Chernavskij S.Ya. (2013). Reformy reguliruemykh otraslej rossijskoj ehnergetiki. – M., SPb.: Nestor – Istoriya. – 328 s.

26. Shastitko A.E. (2014). Promyshlennaya i konkurentnaya politika: ot teorii k praktike vzaimodejstviya // Zhurnal Novoj ehkonomicheskoj assotsiatsii. – № 2 (22). – S. 205-209.

27. Ehllerman D. (1999). Vauchernaya privatizatsiya kak instrument kholodnoj vojny // Voprosy ehkonomiki. №8.

28. Yakovlev A.A., Frejnkman L.M., Ivanov D.S. (2018). Novye vozmozhnosti i instrumenty regional'noj strukturnoj politiki // Zhurnal Novoj ehkonomicheskoj assotsiatsii. – № 3 (39). – S. 162-170.

29. Yasin E.G. (2002). Istoki i panorama rynochnykh reform. – M.: GU-VShEh. – 437 s.

30. Hampden-Turner C., Trompenaars A. (1993). The Seven Cultures of Capitalism. – NY: Dobleday. – 405 p.

31. Price Victoria Curzon (1981). Industrial Policies in the European Community. – London: Trade Policy Centre – 141 p.

32. Reich Robert B. (1982). Why the U.S. Needs an Industrial Policy // Harvard Business Review. January Issue. – https://hbr.org/1982/01/why-the-us-needs-an-industrial-policy. Data obrascheniya. 27.11.2018. Otkrytyj dopusk.

33. Shleifer A., D. Treisman, (2014). Normal Countries. The East 25 Years After Communism // Foreign Affairs. November-December. – URL: www.foreignaffairs.com/issues/2014/93/6.

34. Stiglitz, J. E., and B. Greenwald. (2014). Creating a Learning Society: A New Approach to Growth, Development, and Social Progress. – New York: Columbia University Press.

35. Stiglitz Joseph E. (2014). Industrial Policy, Learning, and Development. – URL: https://www8.gsb.columbia.edu/faculty/jstiglitz/sites/jstiglitz/files/Industrial%20Policy%2C%20Learning%20and%20Development.pdf. Data obrascheniya: 27.11.2018. Otkrytyj dopusk.

36. Stiglitz Joseph E., Lin Justin Yifu, Monga Celestin. (2013). The Rejuvenation Jf Industrial Policy. – Washington: World Bank. – Policy Research WP. № 6628.